一、世界高等教育枢纽建设的主要举措与经验
20世纪90年代以来，地处东亚、东南亚、中东的多个国家和地区都已明确将建设高等教育枢纽纳入自身发展总体战略之中，开展了多样化的实践探索，对于实现经济、政治和文化等方面的发展目标发挥了重要的引领、推动作用，形成了具有借鉴意义的高等教育枢纽建设经验。
（一）科学设定建设目标，谋求差异化特色发展
高等教育枢纽如果没有目标定位，就没有建设方向。建设高等教育枢纽不是对教育资源与创新要素的粗放式集合，而是基于本土优势和社会需求集聚资源，并差异化分配区域内的既有资源，避免重复投入和同质化竞争。世界各高等教育枢纽建设的目标定位无一不与本国
或本地区的区位条件、经济社会基础、高等教育国际化趋势等密切相关。可以说，对高等教育枢纽的本土性认识是否到位，在很大程度上决定了高等教育枢纽建设的成败。
新加坡“环球校园”计划将新加坡打造为“东方波士顿”，希望通过借鉴硅谷经验，构建包括高校、先进公私研究实验室、风险投资、创业人才、知识工作者、专业服务机构和成熟终端用户在内的高阶知识源集群，为新加坡经济发展创造新知识与新理念。其中，高等教育机构有望在重塑新加坡经济、完善研究密集型产业结构、提高创新性和创业精神等方面发挥战略作用。
我国香港地区凭借优越的地理条件、区域内的相对教育优势、国际大都市的城市形象和相对开放的政策环境，将高等教育枢纽定位为内地高等教育的补充，积极面向内地开展教育项目推广，在签证政策上给予内地学生特殊待遇。
不同于其他东南亚国家和地区的发展路径，马来西亚将中东国家确定为主要生源地。除历史和文化传统方面的考量，伊斯兰合作组织（Organisation of Islamic Cooperation，OIC，以下简称伊合组织）成员国在财政上也可以成为马来西亚高等教育发展的坚实支撑，为转变其教育产业的弱势地位提供助力。因此，除中国外，马来西亚前十大国际学生来源国全部为伊合组织成员国家。
高等教育枢纽建设的行政主导性要求政府部门对本国或本地区高等教育枢纽的建设目标进行科学定位，既着眼国家（区域）内外两个市场，又注重外部教育资源与自身已有资源的关联性。不同的高等教育发展基础决定了高等教育枢纽建设的不同目标与策略手段。因此，高等教育枢纽的建设目标需要在科学审慎评估本国或本地区高等教育发展的基础之上，结合自身发展需求、区位优势、产业基础等内外部条件综合确定。只有在既有基础上开发特色教育内容，才能将发展差异转化为特色发展潜力，实现预期定位目标。
（二）践行整体性治理理念，汇聚跨部门协同合力
高等教育枢纽建设的政策内容已不限于一流高校落户、跨文化教育、教育质量保障、签证政策、教学科研人员引进等事项，还包括吸引科创文创企业和其他配套设施入驻。其内涵已远远超越“跨境教育”的单一范畴，是一项参与部门众多、业务内容广泛的庞大系统工程，涉及教育、民政、金融、科技、商务、文化、财政、规划等多个关联部门。因此，构建跨部门协同机制，营造良好的政府支持环境对推动高等教育枢纽建设至关重要。
2003 年，新加坡成立专门机构“新加坡教育”（Singapore Education），统筹负责向有意赴新加坡留学的国际学生提供移民政策、学校信息、课程设置及生活条件等方面的综合性资讯。2004 年，新加坡经济发展署和旅游局共同启动“环球校园计划”，联合多部门为海外高校、新加坡政府和当地企业的合作搭建政策平台。具体而言，经济发展署负责提供启动资金，旅游局负责市场运营和推广，人力资源局则调整国际学生签证政策以利于优秀毕业生留在新加坡工作。
我国香港地区的高等教育枢纽建设特别强调发挥教资会的积极作用。教资会充分调动各高校、入境事务处、贸易发展局等相关利益主体，构建了参与决策的教育枢纽管理体制。2005年，成立教育国际化常设委员会；2006 年，成立由政务司、特区政府负责人为成员的教育枢纽指导委员会；2008 年，成立政府奖学金督导委员会和投资委员会以吸引杰出的非本地学生来港接受高等教育，并通过奖学金政策调节学生生源地分布。这些举措使当地生源结构趋于多元，国际化水平稳步提高。
马来西亚高等教育部整合本土已有的跨区域教育资源，提出建设高等教育枢纽的总体谋划，主要包括三方面：第一，在马来西亚依斯干达经济特区建立教育城；第二，在已有的吉隆坡教育城引入商业、住宅建设项目；第三，积极面向中东国家和地区开发国际学生招生方案。以依斯干达经济特区教育城为例，马来西亚政府成立战略投资控股公司，直接负责教育城的开发和管理，致力于汇聚世界顶尖名校，面向本土和周边国家提供优质教育资源。在地方政策引导下，英国南安普敦大学（University of Southampton）、英国纽卡斯尔大学（Newcastle University）和新加坡国立大学（National University of Singapore）等都在此设立了分校。同时，考虑到当地主流商业企业和国家的长远需求，教育城还不断推动教育与多媒体、金融、工程、医疗等领域的协同发展。
总体来看，高等教育枢纽绝非仅仅依靠单一政策便可以在短期内建成的，只有坚持具有协同性的部门合力与行业共建，才能在更大程度上确保高等教育枢纽建设的成功。高等教育枢纽与当地的知识经济、创新能力具有直接联系，因此，能否实现高等教育枢纽与行政部门、社会行业之间的动态调适极为关键。一方面，具有主导作用的行政部门需要意识到建设高等教育枢纽意味着发展理念的深刻变革，而这种以服务、促进为核心的变革应在行政体系内率先展开。另一方面，高等院校也必须突破自身组织行为的局限性，主动对接国家战略、服务社会需求、完善内部治理，为营造良好的高等教育枢纽外部环境增强组织适应性。
（三）健全评估监测与质量保障机制，实现内涵式发展
高等教育质量是高等教育枢纽具有国际美誉度和未来发展潜力的重要基石，关系到高等教育枢纽能否在高等教育全球竞争中实现可持续发展。有关国家和地区为提高高等教育枢纽的全球竞争力与国际认可度，主要通过立法、设立对口管理部门、健全内部评估制度等在前端环节强化教育质量保证。
新加坡政府采取系统、可控和可衡量的措施保证高等教育质量。第一，通过设立国际学术咨询委员会以保障内部监管、对公立高校进行市场化改革以应对国际需求、开展大学治理和拨款评估审查以提升教育质量并促进高等教育内涵式发展。第二，对跨国高等教育机构采取特殊举措，要求提交完备详细的信息以确保其课程质量与本国课程质量一致。第三，加强对私立高等院校的监管。私立高等院校是新加坡高等教育枢纽建设的中坚力量。2009年，新加坡教育部出台面向所有私立教育机构的“教育信托认证计划”（EduTrust），通过星级评定制度（从基础级到最高星级）对院校的学术治理、学生保护机制及办学稳定性进行多维度评估。而获得该认证是私立院校招收国际学生的法定前提。这一制度设计显著提升了新加坡作为区域教育枢纽的声誉管理能力。
我国香港地区高度重视高等教育品牌建设，强调通过加强质量保障提升香港高等教育的信誉度。教资会一方面根据《教学质量过程评估》、《管理评估规则》等对公立高校的课程质量进行评估；另一方面也依据 1997 年颁布的《香港非本地高等及专业教育（规管）条例》，要求非本土的各类高等教育或专业教育课程项目必须和香港本土的11所高校合作，才能取得豁免注册开设课程的条件，以保证办学质量。
其他地区也在积极推进枢纽建设的品牌质量。阿联酋在高等教育与科学研究部下设学术评审局，专门负责制定全国高等教育和科学研究的规划和要求，为国际分校发放许可证，以确保分校办学质量。迪拜成立知识与人力发展局和大学质量保障国际管理局，旨在确保其引进的海外分校与其国内高校的学术质量相匹配。卡塔尔基金会将国际认可的课程体系和学科顶尖实力作为筛选卡塔尔教育城合作伙伴的核心标准，确保合作伙伴所提供的教育服务精准对接卡塔尔为 21 世纪知识经济培养人力资源的明确战略目标。由于每所高校都具备独特的专业领域，这些国际高等教育机构在卡塔尔教育城提供的课程既无重叠也不存在竞争。
高等教育枢纽长远发展的内生性要求需要政府端和高校端为保证教育质量进行兼具本土性与国际性的制度安排。从世界范围看，存在以政府为主的强监管模式和以市场为主的弱监管模式。一方面，赋予高等教育质量监管部门职权成为提高高等教育枢纽质量的强制性保证手段，一般要求主管部门在坚持教育质量国际判断标准的基础上，结合本地教育实际进行合理调适；另一方面，质量监管部门主要通过审查高等院校的经费管理、治理情况等进行评估，院校为通过评估或审查，也会对教育质量进行自我审查。因此，高等院校的自律机制同样不能忽视。通过具有强制性的制度设计，在政府和高校两端采取主动引领与被动适应策略，协调政府与市场两种逻辑，充分发挥不同力量在质量保障中的独特作用，已成为高等教育枢纽在建设过程中应对激烈竞争的基本范式。
二、新时代我国高等教育枢纽建设的突破与创新
进入新时代，我国持续推进高水平教育对外开放，加快构建全方位教育对外开放新格局。虽然我国在政策表述中并未直接使用“高等教育枢纽”这一概念，但采用了与高等教育枢纽建设相似的逻辑，大力支持有条件的地区率先启动实践探索。中央层面，2019年6月，教育部联合海南省发布《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》，提出“创建国际教育创新岛，建立国家教育创新发展试验区，健全开放办学新机制，打造‘留学海南’品牌，建设21世纪海上丝绸之路教育新航标”。2020年，教育部联合广东省发布《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，提出充分发挥粤港澳三地高等教育特色优势，打造高等教育对外交流合作枢纽。2021年12月，教育部强调，将推进高校集群，以西安、兰州为战略支点，带动引领西北高等教育的整体发展；以重庆、成都为战略支点，发挥高校集群的集聚溢出效应，打造西南地区高等教育对外开放的桥头堡。地方层面，海南陵水黎安国际教育创新试验区、天津海河教育园区、重庆中国云教育产业园、苏州工业园区独墅湖科教创新区、深圳国际大学园等地方性项目开展了相关探索实践。我国在地理范围、人口规模、经济体量、发展阶段、外部环境等方面所面临的问题情境更为复杂，简单模仿与复制既有高等教育枢纽建设经验已无法满足现实需求，亟须进行范式创新。
（一）实现从零和博弈向互惠合作跨越，创新高等教育枢纽建设的核心理念
从全球视角来看，代表性国家和地区的高等教育枢纽建设主要秉持本土视角和零和博弈观念，争夺人才资源为本地经济社会发展服务。特别是在当下全球经济发展势头低迷、国际留学市场萎缩的背景下，国家与地区间的博弈更多表现为存量逻辑而非增量逻辑。对于留学目的国而言，本地的经济规模和产业结构在一定时期内是相对稳定的，所能消化吸收的创新人才规模也是有限的，这天然地制约着创新人才的培养结构与规模。而对于留学来源国而言，学生跨国流动所导致的国际学生赤字很可能意味着人才流失的潜在风险。
高等教育枢纽建设过程是一种教育与经济紧密连接、合作突破的过程。通过枢纽关系可以耦合各种经济、社会可持续发展要素，建设全球利益共享机制，从而推进全球高等教育国际化多元文化的互动与共生。在推动构建人类命运共同体、国内国际“双循环”发展格局的背景下，我国高等教育枢纽建设应在“共商、共建、共享”原则指导下，将为本地经济社会发展培养优秀人才这个“小逻辑”与为“一带一路”倡议行稳致远提供长远人才支持这个“大逻辑”统一起来。近年来，我国把职业技能人才培养作为加强同东南亚国家联盟（Association of Southeastern Asian Nations，ASESN）制造业与服务业务实合作的重要着力点，为产能产业合作提供了大批职业技能人才，在助力中国制造产品、服务、标准“走出去”的同时，也实现了中国职业教育的理念、师资、课程、模式“走出去”。
懂中国、通世界的来华留学生是中资企业“走出去”的重要人才资源，在专业领域、语言能力、本土文化背景等方面都有无可比拟的巨大优势。当前，我国正在实现从“产品出海”到“品牌出海”的新跨越，要想从“走出去”到“走进去”，真正落地生根融入当地社群文化与产业生态，还要培养和依靠熟悉中国技术与当地文化的复合型人才。面向未来，在谋发展、促共赢的行动理念指引下，我国高等教育枢纽建设应加强与其他国家和地区发展进程的功能性联结，探索国际合作办学的有效路径，坚持以标志性项目为引领、以产能合作为导向的教育合作，结合区域国家“一带一路”制造业合作项目布局特点开展高等教育国际合作；增强人才培养目标与结构的适应性，为“一带一路”共建国家提供优质教育公共产品；提升留学生服务区域内经济社会发展的能力和回馈本地经济发展的意愿，培养具有全球胜任力和人类命运共同体意识的高素质人才，更好发挥高等教育枢纽对于更广大区域经济社会发展的“外溢效应”。
（二）实现从硬实力增强向软实力提升延伸，创新高等教育枢纽建设的功能定位
部分西方国家善于运用语言文化输出、教育体系重塑等较为隐秘的软实力手段维持其在国际秩序中的影响力与优势地位，进而推动符合自身利益的国际议程。我国始终坚持胸怀天下、兼容并蓄，致力于在构建中国话语和中国叙事体系、推动中华文化走出去的同时，促进文明交流互鉴，推动构建人类命运共同体，丰富和发展人类文明新形态。这一伟大愿景的实现同样需要建立在强大的国家文化软实力之上。
高等教育枢纽建设的功能绝不限于实现教育创收、吸收人才、服务全面创新，更是增强民族特性、突出本土文化、扩大区域影响的重要途径，是对未来政治、经济、外交关系的长远投资。欧洲国家将国际化人才培养视为在全球化格局中占据有利位置的有效手段，认为“在地国际化”是传统高等教育国际化的有益补充，可以通过提高人才培养的质量和效率，塑造自身在全球市场中的竞争优势，进而重回世界舞台的中心。在此基础上，欧洲联盟（European Union，EU，以下简称欧盟）出台《欧洲教育和培训合作战略框架 2020》等战略性文件，推进欧洲一体化的高等教育区建设，增进各国学生对欧盟的理解与认同，传播欧洲的共同价值观，提高学生跨文化理解力。类似地，《澳大利亚国际教育战略 2021—2030》也强调确保所有澳大利亚在校生具有互联的、创造性的和包容的国际教育经验的必要性，并将加强国际学生与本土学生的互动作为 2030 战略的行动框架之一。
面向未来，我们在关注高等教育枢纽建设服务国家硬实力提升的同时，还应关注其对国家软实力提升的重要作用，发挥好高等教育枢纽建设的“在地国际化”功能，涵育人类命运共同体建设的文化认同根基。本土高校在教学过程中要注重跨文化和国际维度，帮助外国学生和学者融入当地校园生活。要大力推进“留学中国”品牌和能力建设，讲好中国故事、传播中国经验、发出中国声音，增强我国教育的国际影响力和话语权、提升国家文化软实力。要做好“学生画像”，深入了解潜在目标受众的需求和偏好，包括国际学生的学习需求、文化背景、就业偏好等，制定更具针对性的招生计划和培养策略，吸引优秀海外人才来华留学，优化学生群体的全球代表性；提升来华留学生的中国国情教育，通过开设国情教育课程、举办文化交流活动等方式，增进留学生对中国国情、社情、民情的理解与认同。要创新人文交流活动形式，促进文化融合和文化理解；探索中外学生趋同管理，提升国际学生的融入感和归属感，打造学习深造与就业创业相结合的一体化培养模式，为国际学生提供职业规划、就业推介、创业支持等综合性服务。
（三）实现从单点推进向网络布局拓展，创新高等教育枢纽建设的结构形态
代表性国家和地区的案例受制于经济发展内部差异程度、地理文化多样性程度、财政能力保障程度等因素，多以学生枢纽、高技能人才枢纽、知识和创新枢纽中的某一类型为目标进行点状布局建设。然而，我国幅员辽阔、历史悠久、文化多样，内部经济社会发展差异明显，且已培育出一批在全球范围内有竞争力的优质高等院校。因此，我国高等教育枢纽建设应当超越传统结构形态，选择“多点带面”、“内外协同”、“单点推进”的总体布局，通过国内外合理布局，推动教育对外开放空间拓展和格局调整，逐步构建专业特色鲜明、功能定位合理、协同效能显著、兼顾本国需求与国际需求的“一带一路”高等教育枢纽体系。
在国内布局方面，要充分发挥我国地理与文化多样性，坚持对外开放战略方向，遵循功能性分类逻辑，围绕主体功能区布局，打造服务国家、区域、城市三个层级且覆盖普通高等教育与高等职业教育两种教育类型的高等教育枢纽群。同时，推动域外优质高等教育机构参与我国高等教育枢纽建设，鼓励国外高水平理工类大学来华合作办学，为创新驱动发展和区域协调发展提供治理与人才支撑。以海南为例，2020 年 6 月发布的《海南自由贸易港建设总体方案》提出，“允许境外理工农医类高水平大学、职业院校在海南自由贸易港独立办学，设立国际学校。推动国内重点高校引进国外知名院校在海南自由贸易港举办具有独立法人资格的中外合作办学机构”。以此为基础，海南成立陵水黎安国际教育创新试验区，围绕“1＋3＋N”重点学科领域，引进国内外知名高校 20 余所集聚办学，在总结国内外大学城办学经验基础上，创造性提出“大共享＋小学院”办学模式，推动以中外互鉴、学科互融、文理互通、课程互选、学分互认、管理共商的“五互一共”人才培养模式为代表的国际教育制度集成创新，打造多元文化融汇、多学科融合、中外互鉴的一流国际教育平台，尝试走出一条具有中国特色的教育对外开放道路。
在国际布局方面，应以构建国家和地区间高等教育枢纽协作网络为契机，对全球高等教育资源要素进行跨越国界的创新性整合。要支持我国部分优质高等教育院校参与域外区域高等教育枢纽建设，提升高等教育海外办学能力，完善职业教育产教融合、校企国际合作机制。
此前，我国高水平职业院校已经迈出“走出去”步伐，参与建设鲁班工坊、丝路学院、郑和学院、毕昇工坊等一批职业教育国际化品牌工程，与 70 多个国家和国际组织建立了稳定的联系。未来应更加积极参与全球高等教育治理，同国际组织达成多边合作，携手“一带一路”共建国家、“全球南方”国家、区域全面经济伙伴关系国家建立教育创新合作网络，共同完善国际高等教育质量认证标准体系和质量保障体系，共同建立以学历学位互认为代表的跨国教育机制，共同探索与时代发展需要相适应的人才培养新模式、课程开发新范式、教学应用新方式、教师发展新机制、教育治理新体制。此外，在高质量推进国际产学研合作的过程中，要确立并发挥我国作为关键参与者的组织作用，打破由西方世界塑造的“中心—边缘”高等教育治理格局，提高广大发展中国家国际教育治理话语权，推动国际高等教育治理向着更加平等、更加协调的方向发展。
（四）实现从集聚要素向畅通链条跃升，创新高等教育枢纽建设的实践逻辑
全球教育格局演变绝非空间区位调整或资源规模扩张的线性过程，其本质是教育理念重构、人才培育机制革新、知识生产模式转型及国际交往逻辑升级的结构性共振。构建教育科技人才深度融合、相互支撑、相互促进的发展格局和教育链、资金链、人才链、产业链、供应链、价值链“六链融合”的创新生态，是塑造知识经济时代核心竞争优势和可持续发展能力的关键所在。相比之下，推动高等教育枢纽建设的代表性国家和地区侧重于从创新链的“供给端”发力，强调通过吸引世界一流高校、研究机构与创新企业入驻，实施更便利的移民与签证政策，建立多种类型的风险投资基金等方式实现创新要素的空间集聚，而相对忽视了科技成果转移转化这个处于创新链“输出端”的关键环节。
近年来，我国提出统筹推进国家科学中心和科技创新中心（或产业科技创新中心）建设，表明我国将知识和创新中心作为自身高等教育枢纽建设的基本目标。同时，我国也强调把高等教育的发展与科学中心和创新高地的建设结合起来，要求在加强原创性、颠覆性科技创新的同时，推动科技创新和产业创新融合发展，促进科技成果转化为现实生产力。既产出“从 0 到 1”的原创性科学成果，提升国家基础研究水平；也实现“从 1 到 N”的技术转化和产业创新，构建区域创新网络，推动产学研深度融合。例如，深圳光明科学城于 2020 年获批建设大湾区综合性国家科学中心先行启动区，随后又与松山湖科学城组成片区获得粤港澳大湾区国际科技创新中心核心功能承载区的定位，成为集科创“双中心”核心承载区于一体的区域。为此，广东省和深圳市加强顶层设计，推进产业技术创新平台建设，健全科技成果转化服务体系；构建创新创业投资资本体系，引导多业态金融资源向科技领域集聚；加快构建“基础研究＋技术攻关＋成果转化＋科技金融＋人才支撑”全过程创新生态链，探索大科学装置原始创新“沿途下蛋”的阶段性成果孵化机制。
作者：高杭，中国人民大学教育学院教授。
文章摘自《教育研究》2025年第5期
