摘 要：对世界各国高等教育发展趋势的研究有助于深刻把握高等教育的变革逻辑与未来方向。从高等教育发展动力、发展重点和发展主体三个维度建立分析框架并对主要国家高等教育发展趋势进行分析，发现各国高等教育的发展主要存在“市场-国际”双维场域的人才汇聚趋势、“战略-卓越”双轮驱动的科技竞争趋势、“教育-产业”双链融合的创新协同趋势和“内部-外部”双重逻辑的协商渐进趋势。当前我国高等教育发展已完成“量”的积累进入新的发展阶段，应着力提升创新发展、高质量发展和均衡发展能力，充分发挥在教育强国建设中的龙头作用。
关键词：世界高等教育；教育强国；发展趋势；中国选择
在当今创新驱动时代，高等教育已经成为社会发展的重要引擎。习近平总书记在2023年5月中共中央政治局第五次集体学习会议上明确提出，建设教育强国，龙头是高等教育。这就是说，高等教育的发展水平将在很大程度上决定我国教育强国建设的进程，甚至决定国家未来的整体竞争实力。当今世界高等教育发展呈现出不同的发展趋势，而系统分析这些发展趋势，有助于我们深入理解和准确把握世界高等教育整体发展格局，并从我国的实际出发，走出更具特色的中国高等教育发展之路。
一、教育强国建设视角下的国家高等教育发展
（一）高等教育战略地位提升已成世界趋势
近年来，高等教育发展在国家实力和竞争力提升中的地位日益凸显。2014年，世界经济论坛在其发布的《全球竞争力报告》中指出，高等教育对于一个国家在全球化和不断变化的环境中保持竞争力至关重要，这是因为一方面，随着全球经济的复杂性增加，对知识和技能的需求也在增强，高等教育在培养“能够胜任复杂工作任务的劳动者”方面发挥了核心作用；另一方面，高等教育不仅是人才培养的场所，还是研究和创新的中心，能够推动科技进步和社会发展。高等教育只有培养出更高质量的人才、产出更高水平的成果时，才能实现经济的可持续增长和社会的进步。在这种背景之下，当今高等教育发展被赋予了越来越多的“强国”色彩，虽然一些国家并没有明确提出教育强国或者高等教育强国建设的目标，但是在国家发展目标及政策制定方面，高等教育已经与国家发展深度绑定，其在国家发展中的战略地位日益凸显。如美国《无尽前沿法案》对高校科学研究提出了很多明确要求，目的是保持科技发展领先地位，在“与中国竞争”中赢得优势；芬兰、挪威、瑞典等北欧国家将高等教育纳入国家创新体系建设之中，充分发挥高校在国家创新驱动发展战略中的作用和价值；德国的大学资助计划卓越战略明确指出，“卓越战略的目标是长期巩固德国作为杰出研究中心的地位，并进一步提升其国际竞争力”。因此，不仅是中国，世界上很多国家都开始高度重视将高等教育发展深度嵌入国家和社会发展之中，而这是理解当今世界高等教育发展总体趋势的出发点。
（二）高等教育发展趋势的三维度分析框架
一个国家或地区的高等教育发展趋势可以从发展动力、发展重点、发展主体三个维度进行考察。首先是发展动力。发展动力是指推动高等教育发展的各种力量要素以及它们之间相互合成及其运作的方式。从当今高等教育发展的现实情况来看，国家高等教育发展动力可从内部逻辑和外部逻辑两个方面来考察。从内部逻辑看，其动力主要来自对高等教育自身发展的追求，如知识传承、自由探索、追求卓越等；从外部逻辑看，其动力主要来自社会发展对高等教育提出的要求，如国家战略、经济发展、社会需要、市场需求等。其次是发展重点。由于历史文化、资源禀赋、体制机制等方面的不同，不同国家高等教育的发展重点存在很大差异，但归纳起来，当前高等教育的发展重点主要集中在提升学术实力、汇聚人才队伍、促进产业发展、提高国际影响力等方面。最后是发展主体。任何的发展都离不开发展主体，对高等教育来说，其发展主体主要有政府、高等学校、企业、各种社会组织等，主体间的不同关系是考察发展主体的重点。一般来说，主体关系可体现为伙伴关系、协同关系、从属关系、博弈关系、共生关系等，主体间的不同关系对高等教育发展会产生不同影响。本研究将结合上述三个维度对世界主要国家高等教育发展趋势进行分析。需要说明的是，这三个维度是关于国家高等教育发展趋势的理论分析框架，具体到不同国家，所概括出的发展趋势不一定在三个维度上都有体现，而是根据实际发展状况有所侧重。
二、当今世界主要国家高等教育发展趋势及典型经验
20世纪七八十年代以来，世界高等教育格局发生了深刻变化，从以往以西方国家为中心的相对稳定的体系发展为去中心化且高度竞争的动态变化体系。在这一过程中，随着很多后发国家高等教育的崛起，世界高等教育逐渐向多极化格局发展，具体包括：第一，西方传统高等教育强国，如美国、英国、法国、德国等；第二，与西方传统高等教育强国一脉相承的国家，如澳大利亚、加拿大等；第三，北欧“创新领跑型”国家，如瑞典、丹麦、芬兰、荷兰等；第四，东亚后发型国家，如中国、日本等。以下将结合21世纪以来上述世界主要国家高等教育的发展实践，提炼其发展趋势，并结合典型国家经验具体分析这些发展趋势的变化过程。
（一）“市场-国际”双维场域的人才汇聚趋势
一般来说，政府在高等教育规模扩张中都扮演比较重要的角色。但是近年来，在新自由主义的影响下，英国、澳大利亚、加拿大等国的高等教育规模扩张逐渐向市场化、应用化转向，英国甚至逐渐形成高等教育产业，并深度融入全球教育市场之中。这些国家凭借其英语体系的天然优势与成熟的市场化运作机制，大力推进国际高等教育规模扩张，逐步形成了国际高等教育产业化的发展趋势。英国自2003年发布《高等教育白皮书》开启高等教育市场化改革以来，高校获得了根据市场需求调整筹资方式等方面的自主权，直接刺激了其国际高等教育产业的繁荣和发展。1999—2011年，英国连续实施了两届首相倡议计划，极大地促进了其国际高等教育规模的增长，新增了20多万非欧盟学生。2019年，英国政府发布《国际教育战略：全球潜力，全球增长》报告，明确提出到2030年实现“教育出口额增加至每年350亿英镑”“高等教育国际学生人数增加至每年60万”等目标。该项战略还提出了配套措施以促进目标达成，如设立国际教育大使以协调市场的合作伙伴关系、提供一系列教育服务以扩大国际教育的广度和多样性、在签证和居住政策上支持国际学生等。在这些举措之下，在2010至2019年间，英国教育相关出口总额实现了显著增长，从148亿英镑攀升至230亿英镑。同样，2003年，澳大利亚政府推出《我们的大学：支持澳大利亚的未来》改革方案，发布允许大学在政府核定标准基础上上浮学费、扩大全额自费生的招生比例等举措，极大地拓展了高等教育海外市场。近年来，这一市场导向进一步加剧，政府直接取消了高校国际在校学生人数上限的规定，使得高校可以持续扩大招生规模。加拿大在2013年发布《全球市场行动计划》，将教育国际化作为其经济发展的22项计划之一。2014年，加拿大政府发布首个国家层面的教育国际化发展政策文件《加拿大国际教育战略》，该战略除了提出要增加学生流动外，还特别强调了培养技能型人才以弥补本国劳动力市场的短缺，并通过对国际学生放宽签证和移民政策来促进他们在加拿大就业。2019年，加拿大政府又改进了这一项战略，计划在五年内拨款1.48亿加元促进国际教育发展，明确提出要通过国际教育战略吸引更多的优秀人才、提升加拿大的创新能力，提高经济活力和经济发展水平，最终促进加拿大在全球竞争中保持优势。通过这些举措，加拿大获得了极大的收益，据其全球事务部统计，2022年国际学生为加拿大的GDP增加了至少303亿美元，并提供了353850个就业岗位。
从某种意义上说，这些国家积极推进国际高等教育产业化的初衷是为了缓解经费压力，如自21世纪以来，因政府财政紧张，英国主要通过连续上涨学费和高等教育国际化的政策来缓解高等教育财政压力。但是在这一过程中，这些国家通过高等教育市场化，不仅获得了充沛的高等教育发展资源，更吸引了很多来自世界各国尤其是发展中国家的青年学生，其中不乏优秀人才，形成了人才汇聚的趋势，走出了一条通过国际高等教育产业化扩大高等教育资源，并吸引国际优秀人才的发展之路。当然，这种趋势目前也存在一些问题，其中最令人诟病的就是国际高等教育的质量问题，因此，未来这种趋势如何发展、这些国家如何在市场化和高质量之间寻求平衡，仍需持续关注。
（二）“战略-卓越”双轮驱动的科技竞争趋势
近年来，中国、美国等大国竞争愈演愈烈，国家发展战略越来越深地渗透到高等教育中来，其核心是通过高等教育发展来保持和提升国家在竞争中的优势地位。美国政府自20世纪中叶起就持续推出教育和科技创新政策，进入21世纪，美国更是通过一系列政策来维持其领先地位。2006年，美国政府推出了总资助达1370亿美元的《美国竞争力倡议》，加强对美国科学技术发展与教育的投资。该项计划明确提出要重点投资基础研究领域和能源等重点应用研究领域，为STEM等关键领域的高校学生提供45亿美元的竞争力助学金项目。2009年，美国政府又推出《美国创新战略》，通过投资科学研究、资助STEM人才培养、吸引全球科技人才等方式推动科技创新发展，以保持美国的全球领导地位。2015年，在世界各国纷纷增加科研投入的背景下，美国政府推出了新版《美国国家创新战略》，除了延续之前在基础领域的投资政策外，还加大在先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域等九大战略领域的投资；同时，该创新战略提出了推动十万件专利转化的实验研究商业化计划，以推动实验室技术和专利的转移转化。近年来，随着人工智能技术的发展热潮，美国政府和相关部门又通过各项政策定向引导科研人员进入人工智能、半导体等新兴行业，以提升美国在这些领域的优势地位。2022年，美国通过了《2022年芯片和科学法案》，提出了总额2800亿美元的半导体科研和产业投资计划，除了对产业的激励，该法案还通过投资大学科研项目和教育项目来促进创新突破与产业人才培养。与此同时，自21世纪以来，美国政府明显加强了对高等教育国际化发展的干预。2000年，美国发布《国际教育政策备忘录》，明确提出高等教育国际化发展是为了帮助美国公民认识世界以及同他国精英建立联系，以维持自己的领袖地位。近年来，在美国反全球化和贸易保护主义的政治背景下，其高等教育政策更是发生了很大变化，政府出台了限制国际合作、限制留学专业、签证审查等一系列措施。2025年7月，美国国土安全局公布了《学生与交流访问者项目现代化》规则，不仅加大了申请的难度，在身份准入上更加锁定“高端人才”，体现出明显的人才争夺意图。
我国高等教育发展水平与美国相比虽然还存在差距，但是由于我国具有举国体制的优势，政府不仅从经费投入，还从政策制度等方面为高等教育发展提供支撑，因此近年来我国也呈现出双轮驱动下的科技竞争态势。我国自20世纪50年代起开始推行高等教育重点建设政策，后历经“211工程”“985工程”“双一流”建设等不同阶段，其核心就是通过重点建设一批高水平大学和学科，以快速提升我国高等教育的竞争力以及国际影响力。2025年1月，我国发布《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，在持续深化“双一流”建设、培育拔尖创新人才等举措的基础上，明确提出“强化高水平研究型大学国家基础研究主力军和重大科技突破策源地作用”“打造一流科技领军人才和创新团队”等措施，将高等教育与国家战略发展紧密联系在一起，体现了突出的战略驱动之下追求卓越发展的导向。
由此可见，中国、美国高等教育的发展深受国家战略的影响和驱动，并以追求高等教育的卓越发展为目标。在这一发展动力之下，两国把科技创新作为重要的竞争场域，通过提前布局、抢占优势领域、吸引顶尖人才等，为未来国家发展奠定优势、赢得先机。
（三）“教育-产业”双链融合的创新协同趋势
近年来，北欧国家高等教育发展迅速，其原因是这些国家的高等教育已经开始转变传统职能，深度融入产业发展当中。2025年《全球创新指数报告》显示，瑞典、芬兰和丹麦排名分列第二、第七、第九位，体现了较强的创新能力，究其原因，与这些国家高等教育深度融入国家创新体系之中、构建了政产学研协同的创新生态系统密切相关。瑞典政府通过一系列改革措施构建高效的科技创新体系。2001年，瑞典国家创新体系局成立，成为最重要的政府创新主体，资助各类机构在重点领域开展研发工作。2015年，瑞典政府成立了国家创新协调组，着眼于提高国际竞争力和国家创新发展能力。目前，瑞典已经形成了由政府负责制定政策，由研究理事会、专职事业署、专门的研究基金会负责创新规划，由各类政府和私人基金会负责资助，由高校、研究所和企业负责开发，由校企共建的技术转移中心负责技术扩散的科技创新体系。瑞典政府还积极推进商业化平台建设，促进中小企业与大学及科研机构互动，目前几乎所有瑞典的大学都拥有产业孵化基地。丹麦政府积极发挥其在高等教育发展中的作用，通过与大学签订合同，一方面，为大学提供合同规定中的资金支持，另一方面，要求大学完成政府所规定的人才培养、战略研究项目和社会服务项目等任务，有效提高了政府对大学科技创新方向的引导。2009年，丹麦实施大学研究投资计划，通过竞争性资助方式重点资助跨学科研究和大型卓越研究项目。除此之外，丹麦还通过在高校设置学生创业孵化器等方式鼓励高校师生参与创业，催生更多具备发展潜力的企业，增强与创业界的合作。芬兰将国家创新体系作为其创新政策制定的基本框架和目标，在2020年通过了《国家研究、发展和创新路线图》，从吸引和培育科研人才以提升创新能力、加强科研教育机构与企业的合作、提升面向创新的公共服务能力等方面提出了36条创新举措。同时，为培养产业发展所需要的理工科人才，芬兰于2023年发布《STEM国家战略和行动计划》，鼓励高校学生学习数学和自然科学相关专业。芬兰还通过“中间人链接”模式促进高校与企业的合作，如芬兰国家技术研究中心就扮演了产学研“中间人”角色，依托科学园等载体，通过签订合作开发合同将高校与企业集合在一起，并提供“黏合资本”和市场开拓服务，使之形成一个学术气氛活跃、商业气息浓厚的创新生态系统。
北欧等国并非传统的高等教育强国，但是近年来却呈现出较为强劲的发展势头，究其原因，是因为这些国家都非常重视高等教育在经济发展和产业创新中的作用，高等教育越来越成为国家创新驱动发展战略的关键一环。高等教育通过培养产业发展所需要的人才、提升劳动力素质和水平、加强校企合作等方式，为产业创新发展提供强力支撑，走出了一条以教育-产业双链融合为基础的协同创新之路。
（四）“内部-外部”双重逻辑的协商渐进趋势
法国、德国是传统高等教育强国，日本虽为后发型国家，却是东亚各国中高等教育发展较早的国家之一，且日本高等教育深受德国影响。应该说，德国、法国、日本等国的高等教育是在内外部双重逻辑的博弈协商中渐进发展的。传统的德国模式基于平等主义发展理念，政府采取了一种均等化发展的策略。但为提高高等教育的全球竞争力，2007年，德国开始实施“卓越计划”，按照卓越大学、卓越研究集群和卓越研究生院三类资助对象给予差异化的资助，其目的是激发高校发展活力。卓越计划一经推出就招致了众多批评，认为该计划专注科研而忽视教学、引发恶性竞争、对大学评价过于狭隘等。在这种情况下，政府采取了部分妥协措施来减弱竞争，2020年，德国联邦政府与州政府通过《高等教育公约》这一持续性协商框架，对高校的基础经费与扩招名额进行系统协调，从政策层面限制了资源的过度集中，防止了院校间差距的恶性扩大。法国高等教育一直实行大学和大学校并存的双轨制发展格局，虽然这是法国高等教育的特色所在，但也导致了法国高校之间存在资源分配不均、教学质量低下和与社会需求脱节等问题。2006年，法国政府出台《科研规划法》，期望通过建立“高等教育与研究集群”，从法律层面引导大学与大学校在科研领域走向协同，以解决系统固有的双重割裂问题。2013年，《高等教育与科研法》创建“大学与机构共同体”，旨在进一步深化双轨整合，从而在制度层面强化不同机构间的互补关系。2010年法国开始实施卓越计划，其初衷是建设5至10所具有国际影响力的综合性研究型大学，但由于资金集中于部分地区及高校而引发了公平性争议，于是从2014年开始，法国将资助的对象改为学科，以平息社会各界对卓越计划的批评。为应对经济增长乏力、适龄人口减少、高等教育国际化等趋势，2003年，日本政府以《国立大学法人法》开启了国立大学改革的进程，其目的是提升日本高等教育和学术研究的水平，促进均衡发展，体现了较为鲜明的内在发展逻辑驱动趋势。但政府又通过设立项目、经费支持等手段推动大学改革与发展，以实现政府的经济、社会发展目标。日本政府在其发布的《第6期科学技术与创新基本计划》中，明确将竞争性科研经费集中配置于有限战略领域，极大地促进了日本大学的科研转向。同时日本通过一系列的经费资助项目，如“大学教育质量提升推进项目”“有魅力的研究生教育创新项目”“卓越研究生教育基地建设项目”“推进大学国际化网络建设项目”“适应产业界需求改善与充实教育体制项目”等，加速了高校教学质量的提升、产学研合作和高等教育多样化发展。
可以看出，德国、法国、日本等国的高等教育发展是内部逻辑和外部逻辑双重驱动下的协商渐进式发展。这些国家的高等教育发展虽受外部社会需求及变化的影响，但因其具有较强的高等教育自治传统，因此其发展不会完全受到外部逻辑的驱动和控制，高等教育发展环境相对比较宽松，高等教育系统在各个方面的发展水平也比较均衡。这可能是近年来日本等国虽在学术成果发表、一流大学建设等方面表现平平，却持续产生诺贝尔奖的主要原因。
三、教育强国建设视角下中国高等教育的选择
（一）改革开放以来中国高等教育发展总体态势
改革开放以来，中国高等教育发展取得了巨大成就，呈现出良好发展态势。首先，从发展动力来看，政府推动、社会需要等外部推动力是其重要的发展动力来源。中国政府一直非常重视高等教育的发展，近年来更是将其提升到前所未有的重要地位，体现了在当今创新驱动时代的大国发展战略。从经费投入上看，总体呈上升趋势，中国国家财政性高等教育经费占GDP的比重与大部分高等教育强国相比，差距已经越来越小，2022年，中国的这一比例已经达到0.83%，在世界主要国家中处于中等偏上水平，说明了政府对高等教育的重视程度；从政策创新来看，我国实施高等教育重点建设计划，经过多年的发展，其成效已经逐渐显现出来，彰显出中国高等教育的实力和水平。其次，从发展重点来看，高等教育规模以及其学术影响力是近年来中国高等教育发展的重要领域。从规模来看，我国高等教育总体规模和发展速度都居世界首位，中国高等教育已经成为当今世界规模最大的高等教育系统，并在世界高等教育体系格局中发挥越来越重要的影响作用。同时，中国高等教育在一流大学建设、学术影响力提升等方面成效显著，我国的一些大学已经走到世界高等教育舞台的中心，一些表征学术影响力的指标如顶级期刊论文数、高被引学者数等也表现亮眼。虽然这些指标更多是数量指标，但是正是这些提升使得中国高等教育迅速完成了“量的积累”阶段，而得以进入高质量发展新阶段。最后，从发展主体来看，由于受计划经济体制的影响，我国高等学校与社会发展各主体之间的关系相对比较封闭，但近年来，随着政府职能转变以及高等教育改革，高等学校面向社会开放办学的能力日益增强，目前，在政府的协调和统筹之下，科产教协同融合趋势已日益凸显。
（二）未来中国高等教育应着重提升三大发展能力
与高等教育的战略地位以及国家社会的期待相比，我国高等教育发展还存在很多问题，未来在综合考虑发展动力、发展重点和发展主体的基础上，我国高等教育发展应重点关注创新发展、高质量发展和均衡发展。第一，我国高等教育的创新发展能力仍有待提升。这一方面表现在高等教育在原始创新方面的作用还有待增强，知识创新应从重“量”转向重“质”，破解当前知识生产的功利化导向，构建有助于原始创新成果产生的知识创新生态。中国作为一个高等教育大国，未来如何改善高等教育的科研环境，提升原始创新能力，是我国科技自立自强的关键所在。另一方面，我国高等教育应大力推进与产业创新的深度融合，在推进传统产业转型升级、推动新兴产业发展等方面贡献更大力量，将高等教育更深度地融合到国家创新体系当中，构建政产学研协同创新机制，为创新驱动发展战略赋能。第二，我国高等教育的高质量发展能力仍需加强。当前我国高等教育要想实现高质量发展，必须从破解体制机制障碍入手：一是着力从纵向上打通高等教育系统内部各环节，通过打通人才培养链条、科技创新链条等，达到制度重塑、资源汇聚、力量整合的目的，构建具有内在协调性和畅通性的高等教育体系；二是着力从横向上加强高等教育系统内外的融汇融通，通过促进高等教育系统内各部门、高等教育与系统外各相关部门的融合，破除制约高等教育发展的管理体制机制壁垒，激发高等教育的发展活力。第三，高等教育的均衡发展能力仍有待增强。由于中国地域广阔、人口众多，因此高等教育发展的不均衡问题首先体现在地域间的不平衡，但更体现在高等教育不同领域的发展不平衡，如与高等教育规模的快速发展相比，我国高等教育质量仍需大力提升，高等教育的学科专业结构、层次水平结构也需调整优化，高等教育的国际化程度也有待加强。未来中国高等教育系统应向更广泛的人群开放，在提升全社会劳动力素质、公民素养等方面发挥更大的作用，同时应进一步提升高等教育的国际影响力，以高等教育为桥梁，让更多的人了解中国。
【赵婷婷，厦门大学高等教育发展研究中心教授；李道政，厦门大学教育研究院博士研究生；燕淑娟，厦门大学教育研究院博士研究生】
(原文刊载于《中国高教研究》2025年第12期）
